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Túlio Kahn: ‘PEC 51 é uma chacoalhada na mesmice’

Para o sociólogo e coordenador do Conselho de Segurança Pública do Espaço Democrático, a PEC 51 – que propõe a reforma das polícias – é bastante corajosa, mas pode ser aperfeiçoada.

11 de out de 2013

Túlio Kahn, sociólogo e coordenador do Conselho de Segurança Pública do Espaço Democrático. 

Entre os estudiosos de polícia no Brasil é antiga e majoritária a convicção de que o modelo de organização policial estabelecido pela Constituição de 1988 é falho e impede o aperfeiçoamento do sistema de segurança pública. De alguns anos para cá essa visão finalmente começou a se alastrar no meio político e mesmo policial.

Entre os aspectos mais problemáticos do atual arranjo institucional está a previsão de duas polícias estaduais: uma polícia civil com funções de polícia judiciária, comandada por delegados bacharéis, e uma polícia militar com funções de policiamento ostensivo e preservação da ordem pública. O papel das guardas municipais, limitado à proteção de seus bens, serviços e instalações é apontado também como um obstáculo, não condizente com o papel atual da maioria das Guardas.

Com relação à dualidade organizacional, é preciso lembrar que em quase todas as polícias do mundo existem os ramos investigativo, não uniformizado,  e o ostensivo, uniformizado. A diferença é que em geral se tratam de dois ramos de uma mesma árvore, ou seja, fazem parte da mesma organização policial, que seleciona, treina e aloca os policiais para um ou outro ramo, dependendo das vocações pessoais e necessidades da organização.

A divisão entre os ramos tampouco é estanque: durante a carreira um policial pode trabalhar ora no policiamento ostensivo ora no velado e esta variação na experiência é considerada enriquecedora para o entendimento da complexa questão criminal.

A formação básica inicial é a mesma e as especializações são feitas na medida em que o policial progride na carreira e opta por uma ou outra função. Todos os que chegaram ao topo da hierarquia começaram de baixo e passaram em algum momento pelo policiamento ostensivo de rua, uniformizado.

A entrada de todos ocorre pela base e através de cursos e concursos, todos estão aptos a chegar ao topo da instituição. Existem exceções – ou “entradas laterais” – quando a polícia necessita de profissionais já formados em alguma área específica. Neste caso, ao invés de um curso regular básico de alguns anos, a participação na Academia de Polícia pode ser abreviada, mas assim mesmo é obrigatória.

Existe uma hierarquia inspirada nos postos das organizações militares, assim como existe uma hierarquia na Igreja ou no mundo acadêmico, mas a analogia termina ai: as hierarquias ordenam a cadeia de comando, funções e remuneração, mas são de natureza civil e fazem parte de uma única carreira policial.

Esta breve descrição geral resume os conceitos de carreira única e ciclo completo de polícia, observado em boa parte dos departamentos de polícia do Ocidente.

Esse ciclo é objeto, entre outros, da PEC 51, apresentada pelo senador Lindbergh Farias, com consultoria do sempre instigante antropólogo Luiz Eduardo Soares. A proposta é ampla e aborda temas como as responsabilidades federais na segurança, princípios das políticas de segurança e cria novos entes, como os Ouvidores. Com o objetivo de aperfeiçoar a proposta, excelente no mérito, gostaria de fazer comentários sobre alguns aspectos complexos presentes na PEC 51.

– No que tange ao papel federal na segurança, o texto sugere uma função padronizadora, capacitadora e diretiva, mas não menciona especificamente o papel financiador, através dos diversos Fundos Nacionais, do orçamento da União ou de outras fontes que garantam este apoio federal aos Estados e municípios. Deixa de mencionar também o papel operacional do Governo Federal através da Força Nacional de Segurança Pública, que não consta entre os órgãos do sistema de segurança pública na proposta. Seria conveniente que a PEC sugerisse, ao menos nas considerações anexas, que estas funções federais poderiam ser mais bem desempenhadas se houvesse um órgão federal específico, como um Ministério da Segurança, cuja necessidade é amplamente reconhecida, tanto quanto o fim do modelo policial bipartido.

– O parágrafo único do art. 143-A propõe que as polícias “poderão recorrer ao uso comedido da força, segundo a proporcionalidade e a razoabilidade”. O uso legítimo da força pelas polícias, inclusive o letal, é admitido universalmente em certas circunstâncias, como proteger a vida do policial ou de outrem, de modo que o adjetivo “comedido”, embora sempre desejável, tornaria questionável todo uso da força letal.

– O parágrafo 6ª do novo art. 144 § 6º determina que “no exercício da atribuição prevista no art. 21, XXVI, a União deverá avaliar e autorizar o funcionamento e estabelecer parâmetros para instituições de ensino que realizem a formação de profissionais de segurança pública”. Acreditamos que esta formulação está em contradição com o objetivo maior de permitir que os Estados organizem de forma flexível sua(s) polícia(s). O governo federal pode estabelecer diretrizes, currículos mínimos e incentivar sua adoção pelos Estados, mas talvez não seja conveniente atribuir ao Governo Federal a prerrogativa de autorizar ou não o funcionamento das instituições de ensino, limitando a autonomia dos Estados.

– Art. 144-a “§ 1º Todo órgão policial deverá se organizar em ciclo completo, responsabilizando-se cumulativamente pelas tarefas ostensivas, preventivas, investigativas e de persecução criminal.”  O ciclo completo não deve ser compulsório, mas uma opção para as polícias que o desejarem. Isto permitiria inclusive a manutenção do modelo atual, para os Estados e Municípios que assim desejarem. Melhor seria substituir o termo “deverá” por “poderá”, ou a exclusão completa do texto.

– “- Art. 7º O Estado ou Distrito Federal poderá, na estruturação de que trata o § 3º do art. 144-A da Constituição, definir a responsabilidade das polícias: II – sobre grupos de infração penal, tais como infrações de menor potencial ofensivo ou crimes praticados por organizações criminosas, sendo vedada a repetição de infrações penais entre as polícias.”

– A definição das responsabilidades das polícias por grupos de infração penal é um dos aspectos mais complexos da proposta e o exemplo do texto já demostra esta complexidade: assim, crimes praticados por organizações criminosas (na verdade crime organizado é um modus operandi e não apenas um tipo de infração) envolvem uma miríade de infrações, inclusive infrações de menor potencial ofensivo, como o jogo do bicho. Neste caso, de quem seria a responsabilidade, já que o jogo de azar é uma infração menor cometida por organização criminosa? A vedação da repetição de infrações penais entre as polícias pode ser limitadora em alguns casos, como o combate ao tráfico de drogas ou crimes cibernéticos; talvez a atuação concorrente fosse adequada, na medida em que pode envolver atuação interestadual e internacional. Melhor seria possibilitar a competência concorrente, para alguns tipos de infrações, sem vedar constitucionalmente a repetição.

– “Art. 8º Os servidores integrantes dos órgãos que forem objeto da exigência de carreira única, prevista na presente Emenda à Constituição, poderão ingressar na referida carreira, mediante concurso interno de provas e títulos, na forma da lei.” Este artigo obriga na prática todos os policiais atuais, já concursados, a prestarem novos concursos para entrar nas novas organizações policiais. Melhor se as novas regras passassem a valer apenas para os novos ingressantes e os atuais fossem automaticamente incorporados nas novas carreiras, apenas ajustando os cargos atuais à nova estrutura e aos novos cargos.

Como se vê, não é tarefa fácil mudar radicalmente o modelo atual – bastante insatisfatório – embora existam mundo afora modelos inspiradores a serem seguidos. A PEC 51 inspira-se nestes outros modelos e é bastante corajosa; na pior das hipóteses incentiva a sociedade brasileira a repensar o modelo atual e só por isso já contribui sobremaneira para o debate.

Ela vem dar uma chacoalhada no cenário de inanição e mesmice. Mas pode ser aperfeiçoada e as sugestões e observações aqui manifestadas devem ser encaradas como críticas construtivas a este debate, que é essencial para aprimorar o modelo atual.

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